摘要：

美国贸易代表办公室于2024年4月17日决定对中国寻求主导海事、物流和造船业启动301条款调查。本文将探索本案301条款调查的缘由，对其正当性和合法性进行分析。

关键词：301条款调查 中国海事、物流及造船业

        2024年3月12日，美国USW、IAM、IBB、IBEW和MTB等五家单位向美国贸易代表办公室提交了《对中国在海事、物流和造船方面的政策进行<1974年贸易法>及其修订版第301条项下救济的申请》（Petition for Relief under Section 301 of the Trade Act of 1974, as Amended, China’s Policies in the Maritime, Logistics and Shipbuilding Sector，下称“本案申请”）。

        2024年4月17日，美国贸易代表办公室经审查决定对中国寻求主导海事、物流和造船业启动301条款调查（USTR Initiates Section 301 Investigation of China’s Targeting of the Maritime, Logistics and Shipbuilding Sectors for Dominance）。本案申请披露的信息既包括美国造船业自二战以来加速衰落，也包括中国海事、物流和造船业自2001年“十五计划”以来迅速崛起，在造船方面现已超过美国、日本和韩国之和，还包括其对此作出的事实评价、影响评价、价值评价和因果关系评价，以及采取301条款调查的理由、法律依据和程序。这是本案301条款调查的基本脉络和攻击链，让我们初步分析其原因并探讨适当的应对方式。不代表作者观点。在此基础上，作者在第七部分对本案301条款调查予以简评并提出对策建议。

一、美国造船业二战后以来加速衰落

       总体态势：二战后，美国在造船产业引领世界。1975年，美国拥有超过70艘在建商船，雇佣了18万工人，在造船能力方面世界第一。约50年后，美国商业船厂暴跌了70%，失去了成千上万工作岗位，美国现在仅生产世界商船1%份额，已降至第19位。

       2000年至今衰落进程：自2000年至今，美国建造且悬挂美国旗的私营船舶缩减超过一半，从2000年193艘船舶降低至今天仅93艘。美国从事国际服务的船舶不足80艘，而中国有超过5500艘商船。从年度建造吨位（Annual Tonnage Built）看，美国在2015年和2016年度建造吨位略高于35万吨，到2022年已下跌至5万吨。

       美国造船业衰落引起的问题：美国建造并悬挂美国旗的船舶短缺引起了严重的国家安全问题，包括没有充分的商业海事资源可用，在冲突或国家紧急状况中也没有进行军事支援的技能（skills）。实际上，美国海事安全计划（Maritime Security Program）和油轮安全计划（Tanker Security Program）招募的60多艘船舶没有一艘是在美国建造，且最近招募的三艘油轮均在中国建造。这两项计划招募的船舶系指悬挂美国旗并同意在需要时供美国国防部使用的船舶。

二、中国海事、物流和造船业自2001年以来迅速崛起

       2001年中国“十五计划”和随后“十一五计划”：中国主导全球造船的竞赛始于2001年推出的“十五计划”，中国宣布将造船业发展为引领世界的主要产业。随后“十一五计划”将造船业作为“支柱”或“战略”产业，此后其继续作为国家干预和指导的关注重点。

       2006年中国航运战略：2006年，中国将航运作为七大战略产业之一。

       2012“海洋强国战略”：2012年，中国首次将“海洋强国建设”在国家层面提出。第二年，习总书记宣布了海上丝绸之路倡议，其目标是提升中国从中国到非洲、欧洲、南太平洋和大西洋海上通道上的影响力。这些计划的主要方面包括促进国有航运和物流企业发展、对外国港口和码头进行战略性投资、主导全球港口作业机械供应、发展政府资助的物流平台LOGINK等。

       2015年“中国制造2025”：2015年，中国推出了“中国制造2025”，其中造船为中国寻求在2025年主导全球商业的十大优先产业之一。

       2001年以来中国采取的政策和做法：本案申请中提到的政策和做法大致如下：1、政府注资，中国政府注入了数百亿美元并采取了大量支持政策已实现为造船业设定的目标。2、政策性贷款等金融和财政措施，中国政府介入以加速中国造船业发展，包括银行政策性贷款、股权注入（equity infusion）、债转股（debt-for-equity swap）、以低于市场价从钢厂供应钢板、税收优惠和减免等。3、发展先进科技和高端船舶，中国的计划和政策明确瞄准先进科技和高端船舶，包括使用绿色能源和核能。例如，2024年1月份，江南造船厂宣布建造一艘有史以来最大的核动力集装箱船。4、进出口银行融资，中国进出口银行已经提供了数百亿美元贷款支持在中国进行数千艘船舶建造并出口给外国船东，包括第一艘使用燃油/LNG双系统的集装箱船、世界上最大的LNG运输船，以及世界上第一艘氨料预留双燃料船舶（dual fuel vessels with ammonia ready propulsion）。5、发展船舶租赁，中国金融机构还提供船舶租赁服务。6、发展船舶融资，中国现在也是世界领先的船舶融资提供者。7、中国企业采购和使用中国制造的船舶，中国鼓励中国航运公司和石油公司采购和使用中国船舶给予中国造船业不公平优势。8、支持关键上游海事科技发展等，中国还通过指导国有企业并购、不批准外国竞争者联盟、拒绝外国船舶靠泊权、控制运费费率和分配量以及支持关键上游海事科技发展等。9、中国造船“军民融合”，按中国“军民融合”政策，建造商船的单位也建造军舰，允许使用先进的民事科技为中国海军建造军舰，并确保在需要时充分地扩大军工实力。

       中国海事、物流和造船政策实施成果：1、中国船队在世界船东中份额提升，这些政策导致中国商船队迅速增长，从2000年代早期在世界船队中占比约二十分之一提高到今天七分之一。2000年至2022年，中国新造船在全球的份额每年增产10%至47%。2022年，中国新造船超过了后两名（日本和韩国）之和。现在美国每年仅建造不足10艘船，而中国船厂每年建造1000多艘海船。中美造船总吨比从2014年108比1上升至2022年356比1，高达三倍多。2、中国企业在全球拥有和运营的港口和码头，这些政策的结果是由中国航运公司或其他公司拥有或运营的、由中国的银行融资的、由中国企业在全球拥有的港口和码头以及中国建造的船舶迅速增长的网络。中国公司已成为全球港口和码头融资、建设、运营和拥有的引领者。据一项研究，世界上主要集装箱港口由60%与中国公司或融资有一定关联。另外，中国国有企业提供了70%的全球货物吊机。

三、美国对中国海事、物流和造船业发展的评价

       事实评价：在事实评价方面，美国认为，中国由此获取了市场份额，压低了价格，建立了全球港口和物流基础设施网络

       影响评价：在影响评价方面，美国认为，中国在全球的海事和物流基础设施给了中国获取船舶交通、货物品类、运价费率等大量敏感信息的机会。这也为中国建造并拥有的船舶在全球靠泊和卸货提供了优待机会，潜在地否决了不符合中国产业政策和地缘政治目标的国家或公司。通过控制港口和物流设备和信息，中国可以快速扰乱关键供应链，即使这些供应链不直接依赖于中国生产的商品。这种控制网也给了中国获取与全球海洋经济有关的国家和经济安全重要情报的机会。总之，中国在海事和物流产业中采取的行为和政策提供了对不符合中国地缘政治目标的商业或国家实体实施严厉和宽泛的经济胁迫或损害的手段。

       价值评价：在价值评价方面，美国认为，中国政府追求主导全球造船、海事和物流业系建立在非市场政策（non-market policies）上的，这些政策比其他国家更有侵略性（aggressive）和干预性（interventionist）。

       因果关系评价：在因果关系评价方面，美国认为，美国造船业复兴的最大障碍是世界上最大造船国（中国）的不公平贸易做法；美国造船业不可能复兴并持续运营，除非中国的不公平政策得以解决。

四、301条款（Section 301)的功能

       美国认为，美国《1974年贸易法》第301条（本文称“301条款”）提供了适当的机制以解决中国在海事、物流和造船业方面的政策问题。首先，传统的贸易救济措施无法解决中国在此领域的不公平贸易做法，因为中国建造的大部分船舶系用于国际商业，且未进口至美国。其次，美国《1974年贸易法》不仅赋予美国贸易代表办公室施加关税的权力，也赋予其施加费用和其他限制的权力，以及在总统权力范围内采取其他适当和可行的措施。第三，美国国会明确认可，如支持用于国际贸易的外国船舶建造，压迫（burden）或限制（restrict）了美国商业，则属于301条款项下措施的目标。因此美国贸易代表办公室应采取所有适当和可行的措施消除中国的做法。这些措施应包括评估中国建造的船舶在美国港口的靠泊费、设立造船复兴基金以帮助国内产业和工人竞争，以及其他刺激对美国建造的商船需求和产能的措施。如中国引起的市场扭曲得以纠正，则美国商船建造和维修业可参与竞争和发展。美国商船建造基地的恢复将创造高技能岗位、驱动关键上游科技需求和投入，并确保充分的国内船队保卫国家安全。

       301条款是在正确的时机使用的正确工具，以反制中国的掠夺性和破坏性做法，并重建美国国内造船业和供应基地，保护美国未来经济和国家安全。

五、美国对中国海事、物流和造船业启动301条款调查的理由

       压迫和限制了美国造船业：美国认为，20多年来，中国政府明确提出了要成为世界最大造船国的宏伟目标，为此实施了广泛的支持性政策干预，包括向造船业投入数十亿美元。这些行为、政策和做法是不合理的、不公平的、歧视性的，已经压迫和限制了美国商业。中国的政策已经在造船领域导致了全球产能过剩，压低了全球造价，抑制了美国造船及造船供应链的国内生产和就业，从而威胁了美国经济和国家安全。因此，这些政策要求按美国《1974年贸易法》第301条进行回应。

       阻碍美国造船厂在世界市场进行投资和扩张：中国扩张为世界主导性造船者始于2000年代早期。当时美国商业造船厂已经关闭，船舶建造和维修岗位在美国已经萎缩，剩余船厂建造和交付的商船数量已经衰落，支持性供应链已经削减。美国认为，中国基于非市场行为和政策的迅速扩张已经造成了产能过剩（overcapacity）并压低了全球商船造价，使美国造船厂不可能在世界市场进行投资和扩张。

       损害美国国家安全：美国认为，中国造船在世界上兴起对美国船舶和航运公司构成了歧视威胁，扰乱了供应链，严重损害了美国国家安全利益。中国在这些产业中的侵略性干预在所有国家中独一无二，扭曲了商船、航运和物流全球市场，这要求解决中国这些行为。

       损害美国及其盟友和伙伴的利益：美国认为，其必须作为领导者解决这些挑战，使其盟友和伙伴为此共同努力，由其盟友和伙伴共同面对这些挑战，可见“反对贸易相关经济胁迫和非市场政策和做法共同宣言”（2023年6月9日）。

六、301条款调查申请、批准和程序安排

       本案申请的提起：2024年3月12日，美国USW、IAM、IBB、IBEW和MTB等五家单位向美国贸易代表办公室提起了本案申请。这五家申请单位声称其属于美国《1974年贸易法》规定的“利益方”（interested persons），因其重要利益受到了中国不合理和歧视性政策的影响。

       本案申请要求的救济措施包括下列五项：1、对中国建造的船舶在靠泊美国港口时征收相应港口费，以冲抵中国不公平的做法并激励中国消除这些做法；2、设立美国造船复兴基金，从投入费用到支持美国国内造船产能、供应链和劳动力投资；3、鉴于来自中国的不公平竞争，采取措施支持对美国建造的船舶的更多需求；4、采取措施应对中国对全球港口和物流基础设施平台和设备的主导；5、与其他主要造船国家协商以解决其自身为应对中国不公平做法而采取的支持计划和协调行动。以上救济协同运作以形成总体解决方案，对中国不合理和歧视性做法施加成本，对这些做法造成的损害进行救济，支持美国国内产业和劳动力复兴，从长期看加强美国经济和国家安全。

       本案申请的法律依据：本案申请系根据美国《1974年贸易法》（Trade Act of 1974）第302（a）条提起，要求按本法第301（b）条采取措施解决中国为主导海事、物流和造船业而采取的不合理和歧视性行为、政策和做法，因其压迫或限制了美国商业。

        美国《1974年贸易法》第301（b）条适用的对象为：压迫或限制美国商业的外国行为、政策和做法，包括外国在外国与美国之间商业运输船舶建造上的规定（An act, policy, and practice of a foreign country that burdens or restricts United States commerce may include the provision, directly or indirectly, by that foreign country of subsidies for the construction of vessels used in the commercial transportation by water of goods between foreign countries and the United States）。按《美国联邦行政法典》（C. F. R.）第15卷第2006.1（a）和（b）（1）条，本案申请包含的信息按法规要求为申请人可合理获得者。

       美国贸易代表办公室决定启动301条款调查：按美国《1974年贸易法》第302（a）（2）条，美国贸易代表办公室于2024年4月17日经审核并征求301条款委员会（Section 301 Committee）意见，决定启动本案301条款调查。

       与中国政府磋商：按美国《1974年贸易法》第303（a）条，美国贸易代表办公室正在请求与中国政府就本案进行磋商（consultations）。

       美国贸易代表办公室301条款调查程序安排：美国贸易代表办公室已对本案301条款调查程序做出程序安排如下，1、2024年5月22日前提交书面意见和任何出庭申请以及证言摘要。2、2024年5月29日301条款委员会举行公开听证。如有必要，听证可持续至5月31日。3、听证后七日内：提交听证后反驳意见。

       调查结果：按美国《1974年贸易法》第304条，美国贸易代表办公室应基于调查情况认定是否存在第301（b）条项下行为、政策和做法；如是，则应确定何种措施是适当的以及采取何种措施。

七、简评和对策建议

       中国海事、物流和造船业在全球的地位提升显著降低了全球海事、物流和造船成本，有利于反制高昂的海事、物流和造船成本对包括中国在内的发展中国家和新兴经济体的深重掠夺和剥削，有利于通过减轻掠夺和剥削为全球经济注入新的活力，有利于促进全球经济健康可持续发展。反之，如继续任由美国、日本和韩国等主导全球海事、物流和造船业，以高昂价格掠夺和剥削包括中国在内的发展中国家和新兴经济体，将阻碍全球经济健康可持续发展。

       因此，为了促进全球经济发展，中国不仅不应消除对全球经济有利的政策，还应对这些政策进行优化并进一步为全球经济反掠夺、反剥削提供更强的力量和动能。总之，美国在本案申请中要求中国消除这些政策、降低产能并提高价格，从而协助美国提高产能并主导全球海事、物流和造船业，不仅不能证明其主张的正当性，反而证明和强化了中国政策及其实施效果的正当性，因为这恰是美国梦寐以求的主导性效果。同样，美国自身不能制定和施行可实现全球海事、物流和造船业主导性的政策，却要求中国放弃这种政策，也具有双重不正当性和非法性。

文章来源：大成广州办公室 作者任雁冰

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